Qu'est-ce que le Protocole Italie-Albanie ?
Le 6 novembre 2023, l'Italie et l'Albanie ont signé à Rome le « Protocole entre le gouvernement de la République italienne et le Conseil des ministres de la République d'Albanie pour le renforcement de la coopération en matière de migration ». Cet accord permet à l'Italie de traiter les demandes d'asile de certaines catégories de migrants sur le territoire albanais, plus précisément à Shëngjin et à Gjadër, mais sous juridiction italienne. Il permet également d'y mener des procédures d'expulsion. La loi a été publiée à la Gazzetta Ufficiale le 22 février 2024 en tant que loi n° 14/24 et est officiellement entrée en vigueur le 23 février. Le même jour, le Parlement albanais a ratifié l'accord, achevant ainsi le processus de ratification. Toutefois, dès le départ, des inquiétudes ont été exprimées quant à d'éventuelles violations des droits fondamentaux des migrants en raison des procédures prévues par le protocole. Dunja Mijatovic, alors Commissaire aux droits de l'homme du Conseil de l'Europe, a averti que « l'absence de sécurité juridique compromettra des garanties essentielles en matière de droits de l'homme ainsi que l'obligation de rendre des comptes en cas de violations ». Elle a en outre souligné le risque de traitement différencié et discriminatoire entre les demandeurs d'asile dont la demande est traitée en Italie et ceux transférés en Albanie.
La présidente du Conseil italienne Giorgia Meloni et le Premier ministre albanais Edi Rama se serrent la main après la signature d'un protocole d'accord sur les centres de gestion des migrants, à Rome, Italie, le 6 novembre 2023 (photo LaPresse de Roberto Monaldo via AP)
Que se passe-t-il en Italie ?
Le 16 octobre, après deux jours de mer et plus de 500 milles nautiques, le navire de la marine italienne Libra a accompli le voyage inaugural du mécanisme de transfert et de rétention des demandeurs d'asile prévu par le Protocole, transportant 16 migrants, dont 10 Bangladais et 6 Égyptiens, de Lampedusa au port albanais de Shëngjin. Toutefois, la section des droits de l'homme et de l'immigration du tribunal de Rome n'a pas validé la rétention des migrants au centre de rapatriement italien de Gjadër, en Albanie. En substance, il a été décidé que les migrants devaient être renvoyés en Italie. Les juges italiens ont expliqué avoir refusé de valider les rétentions dans les structures albanaises parce que les pays d'origine des migrants ne peuvent être considérés comme sûrs. Cela rend la procédure à la frontière inapplicable et, conformément au Protocole, empêche le transfert des migrants hors d'Albanie. Par conséquent, les migrants doivent être ramenés en Italie.
À ce stade, il importe de préciser ce que signifie « pays sûr » : la notion de « pays sûr » est définie à l'article 37 de la directive 2013/32/UE, selon lequel un pays peut être considéré comme sûr si, dans le cadre d'un système démocratique, il ne présente pas, de manière générale, de risque de persécution, de torture, de traitements inhumains ou de danger lié à une violence aveugle dans des situations de conflit armé. La Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), dans son arrêt C-406/22 du 4 octobre 2024, a souligné qu'un pays ne peut être qualifié de sûr que si la sécurité est assurée de manière uniforme sur l'ensemble de son territoire. Cet arrêt a servi de fondement à la décision du tribunal de Rome de refuser la rétention des migrants en Albanie.
S'agissant du cadre législatif national italien, le droit italien (article 2-bis, paragraphe 2, du décret législatif n° 25 de 2008) permet de désigner un pays comme « sûr » avec des exceptions pour certaines régions ou certains groupes. En outre, selon le décret du ministère italien des Affaires étrangères du 7 mai, la liste des pays sûrs comprend 22 États, dont 15 sont désignés comme sûrs avec des exceptions pour certaines zones ou certains groupes. Le droit italien n'est donc pas conforme à l'interprétation juridictionnelle de la CJUE.
La Gazzetta Ufficiale, le journal officiel par lequel les actes juridiques acquièrent leur validité en Italie
Comment le gouvernement italien a-t-il réagi ?
La présidente du Conseil Giorgia Meloni a rapidement réagi, qualifiant la décision du tribunal de Rome de « partiale » et exprimant sa frustration de voir certaines institutions, qui devraient apporter leur soutien, entraver au contraire l'action du gouvernement. « La justice devrait appliquer la loi, non la modifier ni empêcher l'exécutif de faire son travail », « nous irons de l'avant avec ce qu'a déclaré la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen, à savoir que l'accord Italie-Albanie est un modèle à suivre » : tels sont les propos du ministre des Affaires étrangères Antonio Tajani.
Concrètement, ce conflit a abouti à la préparation d'un décret-loi introduisant des « dispositions urgentes en matière de procédures internationales », comme l'indique le communiqué de presse n° 101 du Conseil des ministres. La nouvelle loi met à jour la liste des pays sûrs, reconnaissant officiellement le Bangladesh et l'Égypte comme sûrs sur l'ensemble de leur territoire. En vertu de cette nouvelle loi, la liste des pays vers lesquels les réfugiés peuvent être rapatriés est désormais établie par la législation primaire, et non plus par décret ministériel comme c'était le cas auparavant. Le ministre italien de l'Intérieur, Matteo Piantedosi, a soutenu que le tribunal de Rome ne peut plus annuler les transferts de migrants vers l'Albanie, car la nouvelle liste relève de la législation primaire, qui ne peut être aisément écartée. Le ministre de la Justice Carlo Nordio a abondé dans ce sens, déclarant que si un juge peut laisser inappliquée une norme de rang secondaire, il ne peut écarter une loi primaire. Cela ne résout toutefois pas la question juridique de fond, car même les lois primaires peuvent être écartées lorsqu'elles sont contraires au droit européen. En outre, l'appréciation de la protection internationale doit toujours se faire au cas par cas, le juge devant déterminer pourquoi un pays donné n'est pas sûr pour une personne donnée.
Considérations finales
La question continue d'évoluer, et la publication du texte officiel du décret à la Gazzetta Ufficiale apportera davantage de clarté. Avant son entrée en vigueur, la loi doit être signée par le président de la République Sergio Mattarella. En outre, la Cour constitutionnelle pourrait être appelée à examiner le décret si les voies de droit appropriées sont suivies.
Toutes ces controverses alimentent un climat croissant d'hostilité envers les migrants en Italie. En témoigne un récent rapport de la Commission européenne contre le racisme et l'intolérance (ECRI), qui s'est inquiétée de ce que « le discours public italien est devenu de plus en plus xénophobe ces dernières années et que la rhétorique politique a pris des tons extrêmement clivants et antagonistes, en particulier à l'encontre des réfugiés, des demandeurs d'asile et des migrants, ainsi que des citoyens italiens issus de l'immigration ». L'ECRI, organe du Conseil de l'Europe, a également condamné « les critiques indues visant à saper l'autorité de juges statuant sur des affaires de migration », alors que la justice « devrait être respectée, protégée et promue ». Et c'est ce que nous espérons sincèrement voir se réaliser, aujourd'hui et pour toujours.
Références
https://www.agensir.it/europa/2024/10/22/centri-per-migranti-in-albania-varato-un-decreto-legge
https://tg24.sky.it/cronaca/2024/10/18/tribunale-trattenimento-migranti-albania
https://lavialibera.it/it-schede-2019-albania_centri_migranti_accordo_cpr_meloni
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32013L0032
https://rm.coe.int/sixth-report-on-italy-translation-in-italian-/1680b205f7